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来看看全国获奖的两篇案例分析是什么内容 发布时间:2020-06-11 02:24 

  ❶ 行政庭姚佐莲编写的《郑某某诉中国证券监督管理委员会上海监管局、中国证券监督管理委员会行政监管措施决定及行政复议决定案——对证券公司合规风控负责人实施监管谈话的认定标准审查》获二等奖。

  ❷ 行政庭鲍浩、程黎、史克诚编写的《赵某某、陈某某诉上海市人民政府驳回行政复议申请决定案——滥用诉权的认定规则及其限制路径选择》获三等奖。

  2019年度优秀案例分析评选活动由最高人民法院主办、中国应用法学研究所承办,获选案例分析均具有良好政治效果、社会效果及撰写质量。

  郑某某诉中国证券监督管理委员会上海监管局、中国证券监督管理委员会行政监管措施决定及行政复议决定案

  在公司违反风险管理规定的情况下,对合规和风控负责人履行职责的审查,应达到书面性、主动性、事先性和有效性的标准。仅对公司个别业务人员的咨询提出过建议,不足以免除上述人员的责任。在公司已发生违规行为的情况下,不得以对法律规定的理解有异议而免于追究个人责任。

  行政机关开展的询问谈话行为一般不具有单独可诉性,但对证券公司相关责任主管人员实施的监管谈话并非过程性行为,对谈话对象的权利义务产生了实质影响,因此具有可诉性。

  1、《中华人民共和国证券法》第七条 国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。

  国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构,按照授权履行监督管理职责。

  2、《证券公司客户资产管理业务管理办法》(中国证监会令第93号,以下简称《资管办法》)第五十六条 证券公司、资产托管机构、推广机构的高级管理人员、直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反本办法规定的,中国证监会及其派出机构根据不同情况,对其采取监管谈话、责令停止职权、认定为不适当人选等行政监管措施。

  3、《证券公司合规管理试行规定》(中国证监会公告[2008]30号,以下简称《合规管理规定》)第二十五条 证券公司通过有效的合规管理,主动发现违法违规行为,积极妥善处理,落实责任追究,完善内部控制制度和业务流程并及时向住所地证监局报告的,依法免于追究责任或从轻、减轻处理。

  4、《证券公司集合资产管理业务实施细则》(中国证监会公告[2013]28号,以下简称《资管细则》)第三十四条 集合计划申购新股,可以不设申购上限,但是申报的金额不得超过集合计划的现金总额,申报的数量不得超过拟发行股票公司本次发行股票的总量。

  5、《证券发行与承销管理办法》(2015年修订,中国证监会令121号,以下简称《发行承销办法》)第十二条 首次公开发行股票的网下发行应和网上发行同时进行,网下和网上投资者在申购时无需缴付申购资金。投资者应当自行选择参与网下或网上发行,不得同时参与。

  第十三条 网下和网上投资者获得配售后,应当按时足额缴付认购资金。网上投资者连续12个月内累计出现3次中签后未足额缴款的情形时,6个月内不得参与新股申购。

  一审:上海市浦东新区人民法院(2017)沪0115行初874号(2017年11月15日)

  二审:上海市第三中级人民法院(2018)沪03行终34号(2018年4月8日)

  郑某某诉称:中国证券监督管理委员会上海监管局(以下简称上海证监局)对其采取监管谈话的行政监管措施决定错误。1、《资管细则》与《发行承销办法》的新旧规定存在匹配和适用问题,故不能认定其所在的上海光大证券资产管理有限公司(以下简称光大资管公司)顶格申购行为存在违规。2、郑某某作为光大资管公司合规总监和首席风险官,已认线、上海证监局的行政程序违反正当程序原则和法律规定。请求撤销上海证监局于2017年3月6日作出的沪证监决[2017]18号《行政监管措施决定书》(以下简称被诉监管措施)、中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)于2017年8月3日作出的[2017]104号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定)。

  上海证监局辩称:1、无论是在原来的全额预缴款制度下,还是在2015年《发行承销办法》发布后,《资管细则》对集合计划新股申购上限的规定都未发生变化。2、郑某某未有效履行合规总监兼首席风险官职责的事实清楚。3、被诉监管措施符合法定程序。请求驳回郑某某的诉讼请求。

  中国证监会辩称:2015年《发行承销办法》对普通投资者取消了新股申购预缴款制度,《资管细则》对机构投资者关于集合计划申购新股的专门规定并无变化。郑某某违反了相关法规规定的职责义务。上海证监局依法履行了监管职责,对多家机构及相关责任人员采取了措施,没有发现专门针对郑某某的情况。请求驳回郑某某的诉讼请求。

  法院经审理查明:2016年9月,多家媒体对部分公募基金、专户产品、集合计划在参与新股网下申购过程中存在超额申报、获取超额收益的行为进行了报道。上海证监局对媒体报道情况进行了专项核查,发现自2016年6月1日起,光大资管公司14只产品在参与35只股票网下申购时出现379次申报金额超过产品现金总额的情况。上海证监局于2017年3月6日对郑某某作出被诉监管措施,主要内容为:郑某某所在的光大资管公司违反了《资管办法》第三条第一款、《资管细则》第三十四条的规定。郑某某作为该公司合规总监和首席风险官,未有效履行合规风控的管理职责,按照《资管办法》第五十六条第一款的规定,要求郑某某到上海证监局接受监管谈话。

  郑某某不服,向中国证监会申请行政复议。中国证监会于2017年8月3日作出被诉复议决定,认为《发行承销办法》规定,投资者在申购新股时无需缴付申购资金,获得配售后再按时足额缴付认购资金。但《发行承销办法》修订后,《资管细则》关于集合计划申购新股的专门规定仍然有效。因此,光大资管公司通过集合计划申购新股的,应当遵守《资管细则》关于新股申购金额不得超过集合计划现金总额的规定。郑某某作为光大资管公司的合规总监和首席风险官,在新股申购的相关法规发生变动后,未能及时建议并督导公司评估其对公司合规管理的影响,而对集合计划申购新股的上限问题作出与法律规定不符的个人解释,对于公司存在的顶格申购情况未采取有效的事前风控措施。上海证监局根据公司自查情况,对公司相关人员进行多次谈话取证,并前往公司进行现场核查,未发现郑某某所称本案处理程序不合法的情况。故决定维持被诉监管措施。

  上海市浦东新区人民法院于2017年11月15日作出(2017)沪0115行初874号行政判决,驳回原告郑某某的全部诉讼请求。宣判后,郑某某提出上诉,上海市第三中级人民法院于2018年4月8日作出(2018)沪03行终34号行政判决,驳回上诉,维持原判。

  法院生效裁判认为:(一)关于光大资管公司的行为是否构成违规。《资管细则》规定,集合计划申购新股,申报的金额不得超过集合计划的现金总额,申报的数量不得超过拟发行股票公司本次发行股票的总量。该规定能够防范证券公司利用优势地位损害中小投资者的利益,有利于维护市场的公平、公正秩序。并且,也可防范极端情况下中签金额达到集合资产计划的一定规模甚至超过集合计划现金总额所导致的流动性风险。2015年《发行承销办法》改变原先新股申购时需缴付申购资金的申购预缴款制度,避免投资者为筹集保证金所带来的市场风险。两项规定内容之间并无矛盾,而集合计划顶格申购不利于维护市场秩序,不符合《发行承销办法》的修订目的。

  (二)关于对公司合规总监和首席风险官的责任认定。1、关于合规审查职责。合规总监应当出具书面的合规审查意见存档备查,并对履职情况作出记录。郑某某提交的微信记录,仅证明其对公司个别业务员的咨询作出过答复,亦未提交可供存档备查证明其已履行职责的相关记录。2、关于评估、监测、修改完善及报告、建议职责。2015年《发行承销办法》作出修订,但光大资管公司仍沿用原制度。郑某某未进行评估监测,未提出相应的修改、完善及管理建议。3、关于向证券监管机构或者自律组织进行咨询的问题。合规总监认为法律、法规和准则的规定不明确,难以对合规性作出判断的,应在涉嫌违规违法行为作出之前向上述机构组织咨询。但本案郑某某进行咨询时,光大资管公司已多次发生顶格申购的事实。4、关于是否有效实施监督检查和风险管理职责的问题。在公司进行顶格申购的情况下,上诉人却未履行相应的检查、报告以及提出制止和处理意见、督促整改的职责。

  (三)关于被诉监管措施是否程序合法、目的正当的问题。上海证监局在媒体报道后,基于光大资管公司自查进行核查,对光大资管公司相关人员进行了谈话取证,现场核查调取证据材料。在对郑某某作出被诉监管措施前,亦对郑某某本人进行了谈话,听取了意见,行政程序并无明显不当。

  本案涉及证券资管公司网下超额申购新股的合法性问题、公司合规和风控负责人履职追责标准以及监管谈话行政措施决定的可诉性问题。证监会是中国证券市场的监管者,主要负责市场行为监管和微观审慎监管。一方面通过市场行为监管维护金融消费者权利,保护证券市场秩序;另一方面进行微观审慎监管,通过对个别企业及相关责任人员的监管处罚,维护系统性金融稳定,防止因为个别企业的失败而导致整个金融市场的危机。

  我国由于特殊的新股定价机制,“打新股”通常被认为是没有风险的高收益投资。《发行承销办法》2015年的修订取消了新股申购全额保证金制度,使中小投资者获得新股配售的机会增加,削弱了大资金在申购新股中的优势地位。

  另外,由于不需要再缴纳全额保证金,二级市场投资者不需要卖出二级市场股票筹集保证金,从而避免了由于新股发行带来的市场波动,有利于维护金融市场稳定。

  但同时,在原先申购预缴款制度下,可通过验资来防控申报金额超过集合计划现金总额的顶格申购情况,而取消新股申购全额保证金制度后,不再能通过先缴款验资来防控顶格申购,客观上也为机构投资者(公募基金等)申购新股提供了便利,容易出现机构投资者超额顶格认购的情况。这是否意味着已取消对顶格申购的限制?

  从《资管细则》第三十四条与2015年《发行承销办法》第十二条、第十三条规定的文义来看,前者规定的是集合计划申购新股时的申报金额、数量限制问题。而后者规定的是,对于申报的金额,无需缴付申购资金,获得配售后缴付认购资金。两项规定内容之间并无矛盾,不存在新旧替代的关系。

  从规制对象和适用范围来看,《资管细则》仅针对证券公司客户资产管理活动当中的集合资产管理业务。《发行承销办法》规范的是证券发行与承销行为,发行人在境内发行证券、证券公司在境内承销证券以及投资者认购境内发行的证券,适用该办法。作为证券资管公司,在集合资产管理计划申购新股过程中,按照《发行承销办法》对市场投资者的一般性规定进行申购,但必须遵守《资管细则》对从事集合资产管理业务的专门规定。

  从制定目的来看,《资管细则》的制定目的系为规范证券公司客户资产管理活动,保护投资者的合法权益,维护证券市场秩序。该细则对集合计划的规模、范围等作出了限制规定,其中的第三十四条系对新股申购的限制。鉴于集合资产管理计划规模、资金量较大,《资管细则》对集合计划申购新股的限制规定能够防范证券公司利用优势地位损害中小投资者的利益,有利于维护市场的公平、公正秩序。并且,也可防范极端情况下中签金额达到集合资产计划的一定规模甚至超过集合计划现金总额所导致的流动性风险。《发行承销办法》的制定目的则是为了规范证券发行与承销行为,保护投资者合法权益。该办法对新股申购制度的修订,避免了投资者为筹集保证金所带来的市场风险。而机构投资者顶格超额申购,则又抵充了普通中小投资者增加的新股认购机会,并增加了资金的流动性风险,不利于维护市场秩序,也不符合2015年《发行承销办法》的修订目的。作为证券机构,在超额顶格申购限制性规定并未取消的情况下,利用新规取消新股申购预缴款验资的机会,为增大中签率进行超额顶格申购,已构成违规。

  根据《证券公司监督管理条例》等法律、法规,《合规管理规定》、《风险管理规范》对合规总监和首席风险官的职责作了相应的规定,具体包括:1、出具书面合规审查意见并存档备案;2、评估、监测、修改完善及报告、建议职责;3、认为法律、法规和准则的规定不明确,可以向证券监管机构或者自律组织咨询;4、有效实施监督检查和风险管理职责。

  主动性。法律、法规和准则发生变动时,合规总监应当及时主动建议评估其对公司合规管理的影响,修改、完善有关管理制度和业务流程。首席风险官领导推动全面风险管理工作,应主动监测、评估、报告公司整体风险水平,在业务开展以前,为业务决策提供风险管理建议。

  事先性。合规总监认为法律、法规和准则的规定不明确,难以对合规性作出判断的,可以向证券监管机构或者自律组织咨询。但沟通和咨询应当在涉嫌违规违法行为作出之前进行。

  有效性。合规总监和首席风险官应当采取有效措施进行监督,发现公司存在违法违规行为或合规风险隐患的,应当及时履行向相关部门的报告义务,还应当及时向公司有关机构或部门提出制止和处理意见,并督促整改,以有效避免违法违规行为的发生。

  书面性。合规总监应当对公司内部管理制度、重大决策、新产品和新业务方案等进行合规审查,并出具书面的合规审查意见。履行合规审查职责的书面文件,包括出具的合规审查意见、提供的合规咨询意见、签署的公司文件、合规检查工作底稿等与履行职责有关的文件、资料,合规总监应对相关文件存档备查,并对履行职责的情况作出记录,形成书面文件。

  本案中,在取消申购预缴款制度、投资系统取消验资功能的情况下,对于应该如何对超额顶格申购进行合规和风险管理的问题,郑某某作为合规总监和首席风险官未及时主动提出相应的修改、完善及管理建议。

  即使如郑某某所述对法规条文存在理解争议,但其未以审慎的态度提前向相关部门提出咨询,而是在公司已经多次发生顶格超额申购的事实后,在媒体要报道时才提出咨询,显然不符合履职要求。

  光大资管公司已多次实施了超额顶格申购的违法违规行为,而在此期间,现有证据材料并未能反映郑某某通过履行相应的检查、报告以及提出制止和处理意见、督促整改等职责对超额顶格认购的行为予以制止。

  并且,郑某某也始终未提交其对新股申购业务提出过书面合规审查意见的证据。仅对所在公司个别业务员的咨询以微信等方式作出过口头答复,并不符合《合规管理规定》的职责要求。在上海证监局核查时,郑某某亦未提交可供存档备查证明其已履行职责的相关记录。

  综上,上海证监局认定郑某某作为合规总监和首席风险官并未有效及时履行职责,作出被诉监管措施并无不当。

  谈话询问一般是行政机关作出最终决定必经的调查程序,故单独就采取谈话的行为提起诉讼,人民法院一般不予受理。

  但根据《资管办法》第五十六条第一款规定,证券公司、资产托管机构、推广机构的高级管理人员、直接负责的主管人员和其他直接责任人员违反本办法规定的,中国证监会及其派出机构根据不同情况,对其采取监管谈话、责令停止职权、认定为不适当人选等行政监管措施。

  故本案中的监管谈话,并非过程性的调查程序,而系行政监管措施决定中最轻的一种处理方式。

  根据本案对郑某某监管谈话的内容,监管机关先向郑某某告知事实认定和责任认定,查明其所在的光大资管公司在集合资产管理计划申购新股过程中,多只集合计划的申报金额超过集合计划现金总额,认定上述行为违反了《资管办法》第三条第一款、《资管细则》第三十四条的规定,郑某某作为该公司合规总监和首席风险官,未有效履行合规风控的管理职责,依法对郑某某采取监管谈话的监管措施,希望郑某某引以为戒并向其告知了复议、诉讼等权利。

  该监管谈话本身已经对违法事实和责任作出了认定,具有终局性,对相关责任人员的权利义务产生了实质影响。故本案所涉的监管谈话措施具有可诉性。

  公民申请获取政府信息,必须符合法律规定的条件、程序和方式,符合《信息公开条例》的立法宗旨。就本案而言,原告反复多次、恣意提起琐碎的、相同或类似的请求,超越了权利行使的正当界限,背离了政府信息公开制度的初衷与立法目的,属于滥用政府信息公开及行政复议的申请权。原告对驳回其行政复议申请的复议决定不服所提起的行政诉讼,缺乏诉的利益、违背诉权行使的必要性、正当性,不符合法定的起诉条件。

  《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条 有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;(三)错列被告且拒绝变更的;(四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;(六)重复起诉的;(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;(九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;(十)其他不符合法定起诉条件的情形。

  前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法审理。

  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。

  一审:上海市第三中级人民法院(2018)沪03行初4号行政裁定(2018年4月17日)

  二审:上海市高级人民法院(2018)沪行终409号行政裁定(2018年6月8日)

  原告赵某某、陈某某诉称:2017年11月22日原告收到被告上海市人民政府(以下简称市政府)作出的共包含226件行政复议申请的被诉复议决定,被告在未给出具体事实依据与理由的情形下,打包驳回原告的226件复议申请,剥夺了原告依法享有的行政复议权利。被诉复议决定缺乏事实依据、适用法律错误、违反法定程序。请求撤销被告市政府于2017年11月20日向原告赵某某、陈某某作出的《驳回行政复议申请决定书》(以下简称被诉复议决定)。

  被告市政府辩称:原告申请政府信息公开及复议,不具有值得行政复议程序保护的合法权益,属于滥用政府信息公开及行政复议申请权行为。原告的行政复议申请事项不符合行政复议受理条件,亦不属于行政诉讼受案范围,请求驳回原告的起诉。

  法院经审理查明:被告市政府向原告赵某某、陈某某作出本案被诉复议决定,内容为:申请人赵某某、陈某某,你们因不服市政府、上海市静安区人民政府(以下简称静安区政府)、上海市住房和城乡建设委员会(以下简称市住建委)及上海市规划和国土资源管理局(以下简称市规土局)的政府信息公开答复,以及因认为上述行政机关未履行政府信息公开法定职责,向市政府提出226件行政复议申请,本机关经受理,现已审理终结。经查,上述226件行政复议申请所涉政府信息公开申请,内容主要是要求市政府、静安区政府、市住建委及市规土局公开本市静安区永源浜地块动拆迁、你户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。另查明,你户房屋原位于本市静安区延安西路376弄53号,后被纳入该区永源浜地块拆迁范围。因未与拆迁方达成补偿协议,原上海市静安区房屋土地管理局于2001年依法对你户房屋作出拆迁裁决。你户对裁决行为不服先后提起行政复议与行政诉讼,均未获支持。你们继而以本人或家属名义先后向市政府、静安区政府、市住建委及市规土局等申请信息公开1000余件,后续提起行政复议600余件、行政诉讼400余件。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定,政府信息公开制度的目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。你们因不满房屋拆迁安置补偿,非以获取政府信息为目的,大量、反复提出信息公开申请,并申请行政复议,已经明显超出了公民依法、理性、诚信、正当行使政府信息公开及行政复议权的合理限度,不具有值得行政复议程序保护的合法权益,属于滥用政府信息公开及行政复议申请权行为,你们的行政复议申请不符合行政复议法定受理条件。综上,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定,本机关决定:驳回你们的行政复议申请。

  上海市第三中级人民法院于2018年4月17日作出(2018)沪03行初4号行政裁定,驳回原告赵某某、陈某某的起诉。宣判后,赵某某、陈某某提出上诉。上海市高级人民法院于2018年6月8日作出(2018)沪行终409号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。

  法院生效裁判认为:上诉人赵某某、陈某某因其户房屋拆迁纠纷反复不间断地向区级和市级政府部门申请政府信息公开,申请内容重复类似,均涉及上海市静安区永源浜地块动拆迁、上诉人户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。且无论政府部门如何答复,是否提供其要求获取的信息,上诉人均会提起行政复议或诉讼,其行为已偏离了政府信息公开制度、行政复议和诉讼制度设立的初衷,其起诉丧失了诉权行使的必要性和正当性。因此,原审裁定驳回上诉人的起诉正确,应予维持。上诉人赵某某、陈某某的上诉缺乏依据,应予驳回。

  行政诉权是为我国现行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政诉讼法》等法律所认可和保障,贯穿于诉讼过程始终并为诉讼双方当事人所共享,以实现行政法治和保障公民、法人或者其他组织合法权益为依归的一项公法上的基础性的程序性救济权利。伴随着新行政诉讼法和立案登记制的实施,我国行政诉权的保护迈入了全新的阶段。

  但与此同时,行政诉讼领域里出现了大量的滥用诉权的案例,对正常的行政诉权保护秩序造成了极大的滋扰,行政资源和司法资源遭受巨大浪费。如果对当事人滥用诉权的行为不加以甄别和规制,则行政诉讼所能提供的救济便不可避免的造成不经济的法律保护甚至无意义的法律保护局面的发生,行政诉讼的目的和宗旨亦无法实现。同时行政诉权行使的依法规范也是行政诉权的保护硬币的另一面,因此有必要对滥用诉权的行为进行依法规范。

  本案的争议焦点在于两原告提起本案的诉请是否应当被判定为违背诉权行使必要性、正当性的滥用诉权行为,以及如果滥用诉权行为成立应当如何裁判的问题。

  而要将上述争议焦点问题予以圆满回答,需要将其切分为三个层次的问题进行探讨:其一,滥用诉权的认定标准问题;其二,滥用诉权的认定程序问题;其三,滥用诉权的规制问题。

  我国关于滥用诉权规范问题的政策和法律规范依据正日益完善。特别是《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的出台为我们认定和规范滥用诉权行为提供了依据。

  但是对于滥用诉权行为的含义,相关规定并没有给出明确的界定,理论界和实务界也存在诸多争议。对此,在现阶段滥用诉权内涵和外延尚未被充分认知的情况下,撇开具体含义之争,对于如何判定当事人是否构成滥用诉权行为,需要从以下三个构成要件进行综合分析:

  诚实信用原则不仅是民法中的“帝王条款”,也是“君临全法域之基本原则”。当事人违背诚实信用原则,违背诉权行使的宗旨和目的行使诉权,是各国认定滥用诉权共通的衡量因素。行政诉讼中的诚实信用原则禁止原告提起不以实现自己的权利为目的,专以向行政机关施加压力、加重行政机关或者人民法院负担为目的而反复提起诉讼等滥用诉权的行为。如果当事人请求法律保护的目的与行政诉讼制度的目的存在实质性的相悖,其就丧失了权利保护的必要,学界称之为“恶意之禁止”。

  滥用诉权的外在表现形式多样,对其进行周延的概括存在一定的难度,本文亦无法罗列完毕,下面仅列举几例典型情形进行阐述:

  当事人在一定周期内提起的诉讼数量与被认定为滥用诉权的风险成正相关关系。在既往被认定为“滥诉”的案例中,特别是在信息公开案件中,当事人围绕着原始纠纷,利用行政诉讼近乎零成本的优势,进行批量诉讼、循环诉讼。在这些数量庞大的行政案件中,当事人的诉讼请求大都并不能得到支持,经法院审理释明后,应当知道如何依法维护自身权益,在明知其诉请不能得到支持的情况下仍一再提起诉讼,构成滥用诉权。

  诉权的行使需要在既定的法律轨道内。当事人滥用政府信息公开申请权、行政复议权等程序性权利,进而恶意启动司法救济权利并利用诉讼程序发泄对公权力的不满,任意挤占有限的司法资源,属于滥用诉权行为。

  “重复起诉”是滥用诉权的主要表现形式之一。它是指起诉人就同一诉讼标的重复起诉的情况。禁止重复起诉实际上是诉讼拘束,它的基本依据是在同一事项上应当尊重既往司法裁判结果,维护其既定的效力。在司法实践中,重复起诉的表现形式主要是当事人对同一诉讼标的,通过来回变换形式上的案由、当事人、诉讼请求,换汤不换药,不依不饶地进行诉讼。

  该种情形在实践中主要表现为:当事人基于泄愤、炒作、提升级别管辖、滋扰等非理性的目的反复提起的不符合行政诉讼起诉条件的行政诉讼,在人民法院对当事人进行相关释明后,依然拒绝改正的诉讼行为。

  行政诉权是国家提供给当事人的一项救济权利,必然会使得行政资源和司法资源产生一定的消耗,这属于公共资源的合理消耗,属于国家应当负担的合理义务。正当行使诉权所消耗的成本转化为社会正义,而滥用诉权则造成行政资源和司法资源的绝对损失,导致国家行政资源和司法资源的投入与所得极不对称的局面的大量发生。

  本案系判定原告违背诉权行使必要性、正当性的滥用诉权案件,依据上述滥用诉权认定标准,来审视两原告的行为是否构成滥用诉权行为:

  两原告因其户房屋拆迁纠纷反复不间断地向区级和市级政府部门申请政府信息公开,申请内容重复类似,均涉及上海市静安区永源浜地块动拆迁、上诉人户强迁信息以及与上述事项相关的信息公开、行政复议、诉讼、信访等事项办理信息。原告反复多次、恣意提起琐碎的、相同或类似的请求,并非以保护自身的正当权利为目的,而是为了向行政机关施加压力、加重行政机关或者人民法院负担为目的,已经超越了权利行使的正当边界,具备了滥用诉权所要求的违背诚信原则行使诉权的主观恶意的要件。

  两原告围绕着原始纠纷,在近三年内滥用政府信息公开申请权、行政复议权等程序性权利,进而反复多次进行重复起诉和无理缠讼,恶意启动司法救济权利并利用诉讼程序发泄对公权力的不满,任意挤占有限的司法资源,属于滥用诉权的行为。

  两原告在本案中接连提起数量庞大的琐碎的、相同或类似的信息公开、复议、诉讼请求,违背了权利行使的初衷,相关行政救济制度被恶意利用,国家设立相关救济的初衷和目的被稀释殆尽,公共资源的消耗与所得极端不成比例。两原告的行为引起了公共资源的过度消耗,两原告提起的本案诉讼缺乏值得保护的诉的利益,如果对其提起的本案诉讼不加以甄别并予以保护,将使得人民法院的司法救济目的和功能落空,故对此依法应当予以规范。

  综上,两原告的行为符合滥用诉权的构成要件,依法应当被判定为滥用诉权行为。

  本文认为审理滥用诉权案件应当坚持“由行政机关先行认定、人民法院审查在后为主,人民法院主动审查认定为辅”的原则。

  具体说来,即由行政机关对当事人是否构成滥用诉权进行先行认定,并由其对该认定进行相关事实和法律上的举证,最终由人民法院结合案件事实进行审查认定。只有对少数明显具有滥用诉权行为表现和倾向的行政案件,人民法院方可主动进行审查认定。

  理由如下:其一,在立案登记制实施以后,起诉条件审查对滥用诉权案件过滤作用有所减弱;其二,由于滥用诉权认定问题本身具有一定的复杂性和特殊性,需要人民法院结合案件相关事实进行审慎判断;其三,根据我国现阶段行政法治的发展需要以及我国行政诉讼法的目的和宗旨,不宜由人民法院单独就该类案件主动进行审查。

  本案系上海法院首次对当事人滥用诉权进行限制的案件,基于上述原因,案件对两原告滥用诉权的认定较为谨慎和谦抑。

  但鉴于本案属于较为极端的案例,两原告的滥用诉权行为表现和倾向比较明显具体,故本案中,法院基于被告的答辩和举证材料,并结合案情进行综合认定两原告的行为构成滥用诉权,属于滥用诉权的认定程序规则例外情形,合乎法理和情理。

  目前,我国对于当事人滥用诉权行为的规范机制在立法层面存在缺失,司法实践也尚处于初步探索阶段。

  探究符合我国现阶段国情的诉权行使规范机制是立法和司法实践都需要面对和解决的问题,比如可以考虑通过加强法律释明、建立特定案件强制代理制度、建立司法信用信息库、实施诉讼费阶梯收费制度以及诉讼费转付制度,发挥诉讼费制度应有的调节功能、健全行政争议多元化纠纷解决等机制建设,使得行政诉权的行使始终能够运行在法治化的轨道上。

  立案登记制的本意和初衷在于从规范和保障人民法院依法立案方面保护当事人的诉权,防止出现人民法院在立案阶段过度审查、未审先判以及“不立不裁”的问题。但它并不意味着人民法院可以无限制的降低当事人的起诉门槛,将不符合起诉条件的案件纳入到司法程序中。人民法院对于不符合起诉条件的案件,即使人民法院已经立案,人民法院仍然应当裁定驳回起诉。

  本案中的两原告的行为构成滥用诉权,超越了诉权行使的正当边界,并不具备值得保护的诉的利益,不符合法定的起诉条件。对于此类案件,人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉,依法维护好立案秩序,树立起司法权威和导向。

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